인구감소 시대
도시계획시설의 활용방안과 확보방안
국토계획법 입체복합구역 · 폐교·공공청사 복합화 · 민간투자법 · UAM 버티포트 법제화 과제까지 정리
목차
- 01개념 — 이게 뭔가요?
- 02역사 — 어떻게 변해왔나요?
- 03수립 배경 — 왜 문제가 되나?
- 04핵심 내용 — 무엇을 어떻게 하나요?
- 05키포인트
- 06관련 계획체계
- 07한계와 최근 변화
- 08맺음말
개념이게 뭔가요?
쉽게 말하면, 도시계획시설은 도로·공원·학교·터미널처럼 국가나 지자체가 계획을 세워 만드는 도시의 하드웨어입니다. 문제는 인구가 줄면서 이 하드웨어 중 상당수가 원래 목적대로 쓰이지 못하고 비어가고 있다는 점입니다. 폐교, 이용객이 줄어든 시외버스터미널, 텅 빈 지역 청사가 대표적입니다.
기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설.
기반시설은 도로·철도·공원·학교 등 도시 기능 유지에 필요한 물리적 시설로, 교통·공간·유통공급·공공문화체육·방재·보건위생·환경기초 등 7개 대분류 아래 총 46개 세부 시설로 구분됩니다.
출처 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(약칭 국토계획법) 제2조제6호·제7호, 같은 법 시행령 제2조 별표1
※ 이 세 축(유휴화→활용→확보)이 이 글 4장의 4가지 실무 방안과 그대로 연결됩니다.
역사어떻게 변해왔나요?
도시계획시설 제도 자체는 오래됐지만, "인구가 줄어드는 도시의 시설을 어떻게 할 것인가"라는 문제의식이 제도로 반영된 것은 비교적 최근입니다.
-
1962
도시계획법 제정 — 도시계획시설 제도 도입도로·공원 등 기반시설을 도시계획으로 결정해 확보하는 체계 마련.
-
1999
헌법재판소 헌법불합치 결정장기간 집행되지 않는 도시계획시설 결정이 사유재산권을 과도하게 제약한다고 판단.
-
2000
장기미집행 도시계획시설 실효(일몰)제도 도입결정 후 20년간 미집행 시 효력 상실 규정 신설(도시계획법 개정).
-
2002~03
국토계획법 제정·시행도시계획법을 흡수, 실효제도 승계. 현행 제48조(도시·군계획시설결정의 실효)로 이어짐.
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2015~
학령인구 감소로 폐교 급증전국 누적 폐교 약 3,950여 개소 발생. 유휴 학교부지 활용이 주요 정책 현안으로 부상.
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2023.01
인구감소지역 지원 특별법 시행생활인구 개념 도입, 지역발전투자협약을 통한 재원조달 근거 마련.
-
2023 제정
도심항공교통 활용 촉진 및 지원에 관한 법률(UAM법) 제정UAM 운항 및 시범운용구역 지정을 위한 법적 근거 마련.
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2024.02 제정
2024.08 시행국토계획법 개정 — 공간혁신구역 3종 도입도시혁신구역·복합용도구역과 함께 도시·군계획시설입체복합구역(제40조의5) 신설. 저이용 도시계획시설의 입체·복합적 활용 근거 마련. -
2024.07
서울시, 학교 이적지 관련 도시계획 조례 개정폐교·이전 학교부지를 공공·문화체육시설로 개발 시 용도지역별 일반 건폐율 적용 등 복합개발 문턱 완화.
-
2024.12
버티포트 도시계획시설 기준 정비'도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙' 개정 등으로 UAM 이착륙장(버티포트)의 도시계획시설 지정 및 세부기준 근거 마련.
수립 배경왜 문제가 되나?
세 가지 배경이 겹치면서, "있는 시설을 어떻게 되살릴 것인가"와 "새 시설(특히 미래 교통 인프라)을 어떻게 재원 부담 없이 확보할 것인가"라는 두 축의 과제가 동시에 던져지고 있습니다.
핵심 내용무엇을 어떻게 하나요?
① 통폐합 유휴 공공시설부지의 인구유입 활용
학교·주민센터·보건소 등이 통폐합되면서 남는 부지는 방치하면 우범지대·안전사고 요인이 되지만, 잘 활용하면 오히려 정주 인구를 끌어들이는 거점이 될 수 있습니다.
· 폐교재산 : 「폐교재산의 활용 촉진을 위한 특별법」(약칭 폐교활용법, 교육부 소관) — 폐교 활용의 특례 우선 적용
· 일반 공유재산 : 「공유재산 및 물품 관리법」(공유재산법, 행정안전부 소관) — 지자체 유휴재산의 매각·대부·활용 절차 규정
· 학교 이적지 개발 : 지자체 도시계획 조례(예: 서울시 도시계획 조례, 학교 이적지 밀도기준 완화)
- 전국 누적 폐교 약 3,950여 개소 중 상당수가 미활용 상태로 교육청 소유로 남아있는 상태
- 활용 유형 : 귀농·귀촌 지원센터, 돌봄·복지시설, 창업지원 공간, 체험·수련시설 등
- 서울시는 2024년 7월 도시계획 조례를 개정해 폐교·이전 학교부지를 공공·문화체육시설로 개발할 경우 기존의 낮은 건폐율(30%) 대신 해당 용도지역의 일반 건폐율(최대 60%)을 적용하도록 완화 — 복합개발 유인 확대
- 인구감소지역의 경우, 유휴 공공시설 부지를 「인구감소지역 지원 특별법」상 지역활력타운(주거+생활인프라+생활서비스 복합단지) 조성 부지로 연계 검토 가능
② 저이용 기반시설의 복합용도 활용 — 버스터미널·공공청사
도심 요지에 있지만 이용률이 떨어진 버스터미널·공공청사는 입지 가치는 그대로 두고 용도만 재구성하는 방식으로 활용할 수 있습니다.
- 준공 후 10년 경과 + 개량·정비 필요한 도시계획시설
- 기반시설 복합적 이용이 지역경제 활성화에 필요한 경우
- 도시·군관리계획 결정권자(국토부장관·시도지사·대도시시장)가 지정
- 도시계획시설과 비(非)도시계획시설을 함께 입체적으로 배치 허용
- 건폐율 : 용도지역별 최대한도의 150% 이내
- 용적률 : 용도지역별 최대한도의 200% 이내
- 높이제한 : 건축법상 제한의 150~200% 범위 완화
- 터미널·환승시설 + 업무·상업·주거 등 복합 배치
- 필요 시 사전협상·공공기여 제도와 결합해 기반시설 재투자 재원 확보
근거 : 국토계획법 제40조의5(도시·군계획시설입체복합구역), 같은 법 시행령 제32조의5 (2024.2.6 신설, 2024.8.7 시행)
1976년 개장한 서울고속버스터미널(서초구 반포동)에 대해 서울시가 민간사업자(신세계센트럴·서울고속버스터미널 등)가 제안한 복합개발 사전협상을 추진하였습니다. 기존 터미널 기능은 지하화하고, 지상은 업무·상업·주거 등이 결합된 초고층 복합시설로 재개발하는 구상입니다. 인구감소 지역의 소규모 터미널과는 규모 차이가 있지만, 저이용 교통기반시설을 지하화·복합화해 부지가치를 재구성하는 방식 자체는 지방 중소도시에도 참고할 수 있는 접근입니다.
한편 지방 중소도시에서는 대전 유성복합터미널처럼 민간사업자가 수요 부족으로 사업을 포기해 공영터미널로 전환된 사례도 있어, 규모에 맞는 현실적 접근이 필요합니다.
③ 민간투자사업을 통한 자금 확보
지자체 자체 재원만으로는 노후 시설의 개량·복합화가 어려운 경우가 많습니다. 이때 활용하는 제도가 민간투자사업입니다.
| 구분 | BTO (수익형 민자사업) | BTL (임대형 민자사업) |
|---|---|---|
| 방식 | 민간이 건설(Build)→소유권 이전(Transfer)→직접 운영(Operate)하며 이용료로 투자비 회수 | 민간이 건설(Build)→소유권 이전(Transfer)→시설을 정부·지자체에 임대(Lease)하고 임대료로 회수 |
| 적합 시설 | 이용료 징수가 가능한 시설 (터미널, 주차장, 유료도로 등) | 이용료 징수가 어려운 시설 (복지관, 도서관, 공공청사 등) |
| 수요위험 | 민간이 부담 (수요 부족 시 사업 위축 가능) | 정부·지자체가 부담 (안정적이나 재정 부담) |
근거 : 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(약칭 민간투자법)
- 인구감소지역의 경우 「지방분권균형발전법」 제31조에 따른 지역발전투자협약을 통해 국가·지자체 간 공동 재원 분담 구조를 함께 설계하는 것이 현실적
- 다만 수요예측이 빗나가면 대전 유성복합터미널 사례처럼 민간 참여가 중도에 무산되고 공영 방식으로 전환되는 위험이 있어, 보수적 수요추정과 최소운영수입보장(MRG) 방식 남용 방지가 관건
④ 법령 정비 및 미래 교통수단 대응
도시계획시설 관련 제도가 입체복합구역 신설 등으로 다변화되었으나, 부처 간 협의 체계 개선과 신교통수단 대응 등의 보완 과제가 남아 있습니다.
· 공유재산 매각·대부·용도변경 절차가 여전히 경직적이어서, 소규모 유휴부지 하나를 활용하는 데도 오랜 협의기간이 소요
· 폐교(교육청 소관)·청사(지자체 소관)·군사시설 등 유휴 국공유재산이 소관 부처별로 분산돼 있어 통합적 활용 계획 수립이 쉽지 않음
· UAM(도심항공교통) 상용화에 대응해 2024년 말 기준 관련 규칙 개정으로 **'버티포트'**가 도시계획시설 결정 대상에 추가되었으며, 세부 가이드라인 적용 정착이 과제
- 「도심항공교통 활용 촉진 및 지원에 관한 법률」 제정 이후, '도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙' 개정을 통해 버티포트를 도시계획시설 중 항공구역 내 세부시설 등으로 지정할 수 있는 법적 근거가 마련됨
- 지자체는 UAM 시범사업과 연계해 기존 저이용 기반시설(자동차정류장, 공영주차장, 유휴 선착장 등) 공간을 우선 활용하여 입체복합형 버티포트를 구축하는 방향 추진
- 향후 기존 저이용 시설을 신교통 인프라로 손쉽게 입체·복합 전환할 수 있도록 행정절차 간소화 등의 유연성을 확대하는 지속적인 지침 보완이 필요하다는 것이 현장의 의견입니다.
키포인트꼭 알아야 할 것
🎯 KEY POINTS — 이거 하나만 기억해요
- 01유휴 공공시설부지 활용의 1차 근거는 폐교활용법·공유재산법, 도시계획적 재구성의 근거는 국토계획법 제40조의5(입체복합구역)이다.
- 02입체복합구역은 건폐율 150%·용적률 200%까지 완화해 저이용 도시계획시설을 복합용도로 재편할 수 있게 한 2024년 신설 제도다.
- 03재원 확보는 BTO(수익형)·BTL(임대형) 민간투자와 지역발전투자협약을 시설 성격에 맞게 조합하는 것이 핵심이다.
- 04UAM 버티포트는 관련 규칙 개정을 통해 도시계획시설 지정 근거가 정비되었으며, 기존 저이용 시설과의 입체복합 지정이 핵심 과제다.
- 05장기미집행 도시계획시설은 결정 후 20년이 지나면 실효(일몰)되므로, 유휴시설 재활용 검토는 실효 시점 전에 이뤄져야 한다.
관련 계획체계다른 계획과의 관계
도시계획시설의 활용·확보 문제는 단일 제도가 아니라, 도시계획 체계와 지역균형발전 체계가 겹치는 지점에 놓여 있습니다.
| 체계 | 관련 계획·제도 |
|---|---|
| 도시계획 체계 | 도시·군기본계획(장기 방향) → 도시·군관리계획(입체복합구역·용도지역 등 결정) → 지구단위계획(구체적 개발 지침) |
| 시설 재정비 체계 | 도시계획시설 결정·변경·해제(국토계획법 제30조) ↔ 도시·군계획시설입체복합구역(제40조의5) ↔ 사전협상·공공기여 제도 |
| 지역균형발전 체계 | 인구감소지역 지원 특별법(생활인구·지역발전투자협약) ↔ 지역활력타운 ↔ 지방균형발전특별회계 |
| 재원조달 체계 | 사회기반시설에 대한 민간투자법(BTO·BTL) ↔ 지방재정법(지방채) ↔ 국고보조금 |
| 미래 인프라 체계 | 도심항공교통 활용 촉진 및 지원에 관한 법률(UAM 운항) ↔ 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(버티포트 지정) |
한계와 최근 변화과제와 트렌드
① 실효(일몰)제도의 이중성
장기미집행 도시계획시설은 20년이 지나면 재산권 보호를 위해 실효되지만, 정작 활용 가치가 있는 시설도 재정비 타이밍을 놓치면 함께 실효되는 부작용이 있습니다. 재활용 여부에 대한 사전 검토와 실효 이전의 신속한 재정비 절차가 필요합니다.
② 유휴시설 활용 컨트롤타워 부재
폐교는 교육청, 청사는 지자체, 일부 군사·항만시설은 중앙부처가 각각 소관하고 있어 지역 단위의 통합적인 유휴 공공시설 활용계획을 세우기가 쉽지 않습니다.
③ 민간투자 수요예측의 불확실성
대전 유성복합터미널처럼 여객 수요 감소를 이유로 민간사업자가 사업을 포기하고 공영 방식으로 전환된 사례가 있습니다. 인구감소지역일수록 수요예측의 보수적 접근과 위험분담 구조 설계가 더욱 중요해집니다.
④ 미래 교통 인프라의 제도 정착
버티포트 등의 도시계획시설 지정 근거는 마련되었으나, 기존 기반시설(자동차정류장, 공영주차장 등) 부지를 신속하게 전환·연계할 수 있는 구체적인 지침 개정과 가이드라인 정착이 계속 추진되어야 하는 단계입니다.
⑤ 유사개념 비교
| 구분 | 입체복합구역 | 도시개발사업 | 정비사업(재건축 등) |
|---|---|---|---|
| 근거법 | 국토계획법 제40조의5 | 도시개발법 | 도시 및 주거환경정비법 |
| 대상 | 기존 도시계획시설 부지 | 미개발지·저이용 시가지 일단의 토지 | 노후·불량 주거지·시설 |
| 핵심 수단 | 건폐율·용적률·높이 완화(150~200%) | 수용·환지 방식 개발 | 조합 설립을 통한 재건축·재개발 |
| 주된 활용 맥락 | 공공시설 그 자체의 복합화 | 신시가지·유휴지 조성 | 기성 주거지 정비 |
맺음말왜 알아야 할까?
인구감소는 이제 특정 지방도시만의 문제가 아니라, 대부분의 지자체가 마주할 도시계획 실무의 상수가 되고 있습니다. 폐교 하나, 저이용 터미널 하나를 어떻게 처리할지가 그 지역의 재정 건전성과 생활 인프라 수준을 함께 좌우하는 시대입니다.
실무적으로는 입체복합구역 같은 새 제도를 얼마나 정확히 이해하고 적용하는지가 사업의 성패를 가르고, 시험 측면에서도 장기미집행시설 실효제도, 입체복합구역, 민간투자 방식(BTO·BTL)의 차이는 반복 출제되는 영역입니다. 세 가지를 하나의 흐름(문제 인식→제도적 해법→재원 조달)으로 정리해두시면 실무와 시험 모두에 도움이 될 것입니다.
※ 본 포스팅은 도시계획 분야 학습 및 정보 정리를 위한 아카이브 콘텐츠입니다. 법령 조문은 개정될 수 있으므로 중요한 의사결정 전에는 국가법령정보센터 최신 내용을 확인하시기 바랍니다.
주요 참고 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 / 폐교재산의 활용 촉진을 위한 특별법 / 공유재산 및 물품 관리법 / 인구감소지역 지원 특별법 / 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 / 사회기반시설에 대한 민간투자법 / 도심항공교통 활용 촉진 및 지원에 관한 법률 / 국토교통부·서울시 보도자료 및 관련 조례
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