도시계획시설이란?
기반시설·공공시설·광역시설 구분부터 결정유형까지
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 및 시행령·시행규칙
도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 · 지구단위계획수립지침 포함
목차
- 01개념 — 이게 뭔가요?
- 02역사 — 어떻게 변해왔나요?
- 03수립 배경 — 왜 필요한가?
- 04핵심 내용 — 무엇이 담기나요?
- 05키포인트
- 06관련 계획 체계
- 07한계와 최근 변화
- 08맺음말
개념이게 뭔가요?
가장 먼저 헷갈리기 쉬운 두 단어부터 정리하겠습니다. "도시기반시설(기반시설)"과 "도시계획시설"은 같은 말이 아닙니다. 기반시설은 도시가 도시로서 기능하기 위해 필요한 물리적 시설 전체를 가리키는 넓은 개념이고, 이 중에서 도시·군관리계획으로 결정된 것만 도시·군계획시설이 됩니다. 즉 "기반시설을 도시관리계획으로 결정해야 비로소 도시계획시설이 되는 것"이라는 한 문장이 이번 편의 출발점입니다.
6. "기반시설"이란 교통시설·공간시설·유통공급시설·공공문화체육시설·방재시설·보건위생시설·환경기초시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
7. "도시·군계획시설"이란 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.
8. "광역시설"이란 기반시설 중 광역적인 정비체계가 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
13. "공공시설"이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.
출처 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 / 시행령 제2조·제3조·제4조
기반시설 · 공공시설 · 공공필요성 인정시설의 구성
| 구분 | 해당 시설(예시) |
|---|---|
| 기반시설 (46개, 그중 공공시설 21+2개 포함) |
자동차정류장, 궤도, 자동차 및 건설기계검사시설, 유원지, 유통업무설비, 전기공급설비, 가스공급설비, 열공급설비, 방송통신시설, 시장, 유류저장 및 송유설비, 학교, 공공청사, 문화시설, 체육시설(운동장 외), 연구시설, 사회복지시설, 공공직업훈련시설, 청소년수련시설, 장사시설(자연장지·장례식장), 종합의료시설, 도축장, 수질오염방지시설, 폐기물 처리 및 재활용시설, 빗물저장 및 이용시설 |
| 공공시설 (기반시설 중 21+2개) |
도로, 철도, 항만, 공항, 광장, 공원, 녹지, 공공공지, 수도공급설비, 공동구, 하천, 유수지, 저수지, 방화설비, 방풍설비, 방수설비, 사방설비, 방조설비, 장사시설(화장시설·공동묘지·봉안시설), 하수도, 체육시설(운동장), 구거, 스마트도시기반시설 |
| 공공필요성 인정시설 | 공공임대주택, 기숙사, 공공임대산업시설, 공공임대상가 — 도시계획조례로 정하는 시설 |
기울임 = 광역시설 / 파란색 = 도시계획 결정 필수시설 / 붉은색 = 공공필요성 인정시설(조례로 정하는 시설)
기반시설 중에서도 ① 둘 이상의 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할구역에 걸쳐 있는 시설, ② 둘 이상의 지자체가 공동으로 이용하는 시설을 말합니다. 관계 지자체가 협약을 체결하거나 협의회를 구성해 설치·관리하며, 협의가 안 되면 도지사가 대행할 수 있고, 국가계획으로 설치하는 경우 별도 법인이 설치·관리할 수도 있습니다.
출처 : 국토계획법 제2조 제8호, 제45조, 시행령 제3조
역사어떻게 변해왔나요?
도시계획시설 제도의 역사는 곧 "결정은 쉬웠지만 집행은 어려웠던" 장기미집행 문제와의 싸움이었습니다. 시설을 지정만 해놓고 예산이 없어 수십 년간 방치하면서 토지소유자의 재산권을 과도하게 제한한다는 문제가 계속 불거졌고, 이를 완화하는 방향으로 제도가 진화해 왔습니다.
- 1962
도시계획법 제정도시계획시설 결정 제도의 뿌리. 이후 시설 지정 후 장기간 미집행되는 사례가 누적.
- 1999
헌법재판소 헌법불합치 결정(97헌바26)학교 부지로 지정된 사유지가 수십 년간 보상 없이 방치된 사건. 장기미집행 도시계획시설이 재산권을 과도하게 제한한다고 판단.
- 2000
도시계획법 개정 — 20년 실효(일몰) 조항 신설결정 고시일로부터 20년이 지나면 도시계획시설 결정 효력이 상실되도록 규정.
- 2002
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제정기존 도시계획법·국토이용관리법을 통합. 실효조항은 제48조로 계승.
- 2012
해제권고 제도 도입10년 이상 미집행 시설 현황을 지방의회에 보고하고 해제를 권고할 수 있는 절차 마련.
- 2015
해제신청 제도 도입(제48조의2)토지소유자가 직접 입안권자에게 도시계획시설 결정 해제를 신청할 수 있는 권리 신설.
- 2020.7.1
장기미집행 도시·군계획시설 일몰제 본격 시행2000년 7월 1일 이전 결정·고시된 시설들의 20년 유예기간 종료. 전국적으로 대규모 도시계획시설(특히 공원) 해제 발생.
- 2024.2.6
국토계획법 제43조 개정 — 입체·복합 결정 근거 신설둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 공간을 구획해 결정할 수 있는 근거 마련. 공간혁신구역(도시·군계획시설입체복합구역)의 법적 토대.
- 2019~
캠퍼스 혁신파크 사업 추진대학의 유휴 교지를 도시첨단산업단지로 전환. 2024.12 한남대 1호 준공.
수립 배경왜 필요한가?
정리하면, "짓기만 하면 되던 시대"에서 "이미 지어진 것을 어떻게 재편·재활용할지 고민하는 시대"로 정책 무게중심이 옮겨가고 있다는 것이 이번 편의 핵심 배경입니다.
핵심 내용무엇이 담기나요?
① 도시·군계획시설 결정의 3가지 유형
국토계획법 체계에서 도시·군계획시설을 결정하는 방식은 크게 3가지로 나뉩니다. 근거는 국토계획법이 아니라 그 하위 규칙인 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」입니다.
| 유형 | 근거 | 내용 |
|---|---|---|
| ① 공간적 범위 결정 (기본 원칙) |
결정규칙 제2조 | 기반시설의 종류·기능에 따라 위치·면적 등을 정하는 가장 기본적인 결정 방식. 건축물인 주요시설(학교·공공청사·문화시설 등)은 건폐율·용적률·높이의 범위도 함께 결정 |
| ② 중복결정 | 결정규칙 제3조 | 토지를 합리적으로 이용하기 위해 둘 이상의 도시·군계획시설을 같은 토지의 지하·지상·수중·수상·공중에 함께 결정. 공공청사·문화시설 등은 중복결정 검토가 의무화되어 있음 |
| ③ 입체적 결정 | 결정규칙 제4조 | 토지이용을 촉진하기 위해 도시·군계획시설이 위치하는 공간의 일부만 구획하여 결정. 2024.2.6 국토계획법 제43조 제2항 신설로 법률 차원의 근거도 마련됨 — 공간혁신구역(입체복합구역) 제도의 토대 |
② 도시계획시설의 성립과 집행 절차
| 구분 | 근거 조문 | 핵심 내용 |
|---|---|---|
| 매수청구권 | 국토계획법 제47조 | 지목이 대지인 나대지에 한해, 결정 고시 후 10년 이내 사업 미시행 시 토지소유자가 지자체 등에 매수 청구 가능 |
| 단계별 집행계획 | 제85조 | 고시일로부터 3개월 이내 수립. 3년 이내 시행분은 1단계, 이후는 2단계로 구분 |
| 해제신청 | 제48조의2 | 고시일로부터 10년 경과, 집행계획상 실효 시까지 계획이 없는 경우 토지소유자가 직접 해제 입안 신청 |
| 실효(일몰) | 제48조 | 고시일로부터 20년이 지나도록 미시행 시 그 다음날 자동 실효 — 2020.7.1 대규모 일몰 시행 |
③ 도시계획시설 결정 여부에 따른 3가지 분류
모든 기반시설이 도시계획시설로 결정되는 것은 아닙니다. 기반시설은 ① 반드시 도시계획시설로 결정해야 하는 시설, ② 지구단위계획 안에서 결정할 수 있는 시설, ③ 도시계획시설로 결정하지 않고도 설치할 수 있는 임의시설로 나뉩니다.
| 구분 | 근거 | 내용 및 예시 |
|---|---|---|
| ① 도시계획시설 필수 결정 |
국토계획법 제43조 제1항 본문 | 지상·수상·공중·수중·지하에 기반시설을 설치하려면 원칙적으로 그 종류·명칭·위치·규모를 미리 도시·군관리계획으로 결정해야 함. 도로·학교·공공청사 등 공공성이 강한 근간시설이 이에 해당 |
| ② 지구단위계획 내 결정 가능 |
지구단위계획수립지침 2-3-8·2-3-9 (제2종지구단위계획수립지침 3-4-6~3-4-8) |
지구단위계획구역 안에서는 별도의 도시계획시설 결정 없이 지구단위계획 자체에서 기반시설의 종류·배치·설치우선순위를 정할 수 있음. 다만 구역 지정목적을 벗어나는 광역적 시설(주간선도로 등)을 새로 결정·변경할 때는 지구단위계획과 별도의 도시·군관리계획을 동시에 입안 |
| ③ 결정 불요 (임의시설) |
국토계획법 제43조 제1항 단서 시행령 제35조, 시행규칙 제6조 |
문화시설·연구시설·사회복지시설·청소년수련시설 등과, 도심공항터미널·1천㎡ 미만 소규모 주차장·건축물부설광장·유치원 및 특수학교·민간 설치 봉안시설 및 자연장지·500㎡ 미만 도축장 등은 도시계획시설로 결정하지 않아도 설치 가능 |
※ 임의시설이라고 해서 도시계획시설로 결정하지 못하는 것은 아니며, 반대로 임의시설을 도시계획시설로 결정해 달라는 민간 제안을 행정청이 거부할 수도 있습니다. 도시계획시설로 결정되면 용도지역별 건축제한을 받지 않고 설치할 수 있고 토지수용권도 부여되므로, 임의시설을 굳이 도시계획시설로 결정하지 않는 편이 유리한 경우도 있습니다.
④ 유휴 도시계획시설·유휴부지 활용 트렌드
최근 정책의 무게중심은 신규 확충보다 이미 존재하지만 저활용된 시설·부지를 어떻게 되살리느냐로 옮겨가고 있습니다. 대표적인 두 갈래가 대학 유휴교지 활용과 인구감소지역 기반시설 특례입니다.
- 주관 : 교육부·국토교통부·중소벤처기업부 3개 부처 공동
- 대학의 유휴 교지를 도시첨단산업단지로 전환
- 2019년 강원대·한남대·한양대 ERICA 선도사업 선정
- 2024.12.16 한남대 산학연혁신허브동 전국 최초 준공
- 근거 : 인구감소지역 지원 특별법 제24조의2
- 지방소멸대응기금으로 기반시설(제2조 제6호) 설치 시
- 국토계획법 제77·78조 건폐율·용적률 기준에도 불구
- 기존 최대한도의 120% 범위까지 조례로 완화 가능
캠퍼스 혁신파크는 엄밀히는 산업입지법상 산업단지 개발사업이지, 도시계획시설 그 자체는 아닙니다. 그러나 대학의 유휴 교지 — 즉 공공·교육용 기반시설의 저활용 문제를 해소한다는 점에서, 유휴 도시계획시설·공공시설 재편이라는 큰 흐름과 같은 맥락에 있습니다.
키포인트꼭 알아야 할 것
🎯 KEY POINTS — 이거 하나만 기억해요
- 01기반시설 ⊃ 도시·군계획시설, 기반시설 ⊃ 공공시설. 광역시설은 기반시설 중 광역적 정비체계가 필요한 것을 따로 뽑은 개념이다.
- 02도시·군계획시설 결정에는 공간적 범위 결정(기본) · 중복결정(제3조) · 입체적 결정(제4조) 3가지 유형이 있다.
- 03기반시설은 ① 필수 결정 ② 지구단위계획 내 결정 가능 ③ 임의시설(결정 불요)로 나뉜다. 결정 여부에 따라 건축제한·수용권 적용이 달라진다.
- 04장기미집행 문제의 안전장치 — 매수청구(10년) → 해제신청(10년) → 실효(20년)의 순서와 요건을 구분해서 암기해야 한다.
- 05캠퍼스 혁신파크(대학 유휴 교지 활용)와 인구감소지역 기반시설 특례(건폐율·용적률 120%)는 유휴 공공자산 재활용의 대표 사례다.
관련 계획 체계다른 계획과의 관계
도시·군계획시설은 단독의 개발계획으로 결정되든, 지구단위계획 수립 과정에서 함께 결정되든 결국 도시·군관리계획 결정이라는 점에서 동일합니다. 도시·군계획시설입체복합구역 역시 마찬가지로 도시·군관리계획 결정으로 이루어지며, 도시혁신구역·복합용도구역과 함께 지정되는 경우에 한해 공간재구조화계획이라는 상위 절차가 추가로 적용될 뿐입니다. 즉 "어느 계획을 통해 결정하는가"가 아니라 "무엇으로 결정하는가"의 문제이지, 결정의 법적 성격 자체가 달라지는 것은 아닙니다.
한계와 최근 변화과제와 트렌드
① 장기미집행 문제, 여전히 진행형
2020년 일몰제 시행으로 해묵은 문제가 일단락된 듯 보이지만, 신규로 결정되는 도시계획시설 역시 20년 시효가 그대로 적용됩니다. 재원 확보 없이 결정부터 하는 관행이 바뀌지 않으면 같은 문제가 되풀이될 수 있다는 지적이 계속되고 있습니다.
② 축소도시 — 공공시설도 '적정 규모'가 필요하다
인구가 줄어드는 지방 중소도시에서는 오히려 공공시설이 과잉 공급된 상태로 방치되는 역설이 나타납니다. 국토연구원의 축소도시 공공시설 관리기준 연구에서는 토지이용과 공공시설의 과잉·불합리한 공간 분포를 진단하고, 조정 근거를 마련할 필요성을 제기하고 있습니다.
성장기에 늘려놓은 학교·공공청사·체육시설이 인구감소지역에서는 유지관리 부담으로 돌아옵니다. 단순 폐지·매각이 아니라 기능 통폐합, 복합화, 유휴 국공유재산의 용도 전환이 대안으로 논의되고 있으나, 아직 통일된 법정 기준이나 전국 단위 가이드라인은 마련되지 않은 상태입니다 확인요망 — 관련 국토부 지침 존재 여부 추가 확인 필요.
③ 캠퍼스 혁신파크의 구조적 한계
국토연구원의 중간점검 결과, 캠퍼스 혁신파크는 당초 지향했던 단지형 면(面) 단위 개발보다 캠퍼스 내 단일 건물 중심의 소규모 개발에 그칠 우려가 지적되었습니다. 또한 LH의 선투자 후 장기 회수 구조로 인해 대학의 사업 주도성과 자율성이 제약된다는 점도 개선 과제로 꼽힙니다.
④ 유사개념 비교
| 구분 | 기반시설 | 공공시설 | 광역시설 | 도시·군계획시설 |
|---|---|---|---|---|
| 근거 | 제2조 제6호 | 제2조 제13호 | 제2조 제8호 | 제2조 제7호 |
| 범위 | 가장 넓음 — 민간 설치분 포함 | 기반시설 중 도로·공원 등 공공용 시설 | 기반시설 중 2 이상 지자체 관련 시설 | 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 것 |
| 법적 구속력 | 계획적 구속력 없음 | 개별법에 따른 관리 의무 | 협약·협의회 등으로 광역 관리 | 토지이용 제한·수용권 등 강한 구속력 |
| 예시 | 사립학교, 민간 도서관 포함 | 도로·공원·철도·수도 등 | 2 이상 시·군에 걸친 도로·하천 등 | 도시계획도로, 근린공원 등 결정·고시분 |
맺음말왜 알아야 할까?
도시계획시설은 도시계획의 가장 기초적인 도구이지만, 요즘처럼 인구감소·재정압박이 겹치는 시기에는 오히려 "더 지을 것인가"보다 "이미 있는 것을 어떻게 다시 쓸 것인가"가 더 중요한 질문이 되고 있습니다. 캠퍼스 혁신파크처럼 유휴 교지를 산업거점으로 되살리는 사례, 인구감소지역에서 건폐율·용적률을 완화해 복합개발을 유도하는 특례 모두 같은 문제의식에서 출발합니다.
실무자 입장에서도 신규 시설 결정 못지않게, 기존 시설의 존치·해제·복합화 여부를 판단하는 역량이 앞으로 더 중요해질 것으로 보입니다. 다음 편에서는 이번 편에서 다루지 못한 지구단위계획과 도시개발사업을 각각 별도로 깊이 있게 다뤄보겠습니다.
※ 본 포스팅은 필자의 관점에서 정리한 도시계획 아카이브 콘텐츠입니다. 법령 조문은 개정될 수 있으므로 중요한 의사결정 전에는 국가법령정보센터 최신 내용을 확인하시기 바랍니다.
주요 참고 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률·시행령·시행규칙 / 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 / 지구단위계획수립지침·제2종지구단위계획수립지침 / 인구감소지역 지원 특별법 / 헌법재판소 97헌바26 결정 / 국토연구원 「축소도시 적정규모화 계획을 위한 공공시설 관리 기준 마련 연구」 / 국토교통부·교육부·중소벤처기업부 캠퍼스 혁신파크 보도자료
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