공공기여 제도 - 기부채납에서 계획이득 환수까지, 개념의 진화

도시계획 아카이브 · The Urban Dream

공공기여 제도의 개념
기부채납에서 계획이득 환수까지, 개념의 진화

국토계획법 제52조의2·시행령 제46조 및 제42조의2 · 서울특별시 도시계획 조례 제19조의3
노후계획도시 특별법 · 도심복합개발법 · 2025.3.26 국토부 공공기여 가이드라인 포함

국토계획법 제52조의2 시행령 제42조의2·제46조 서울시 도시계획조례 제19조의3 공공기여 가이드라인(2025.3.26)

목차

1. 01개념 — 이게 뭔가요?
2. 02역사 — 어떻게 변해왔나요?
3. 03수립 배경 — 왜 필요한가?
4. 04핵심 내용 — 무엇이 담기나요?
5. 05키포인트
6. 06관련 계획 체계
7. 07한계와 최근 변화
8. 08맺음말

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개념이게 뭔가요?

공공기여를 한 문장으로 요약하면 "계획이득을 환수하기 위해 공공시설등을 제공하는 것"입니다. 도시계획을 변경하거나 행위제한을 완화해주면 땅값이 크게 뛰는데, 이 상승분 중 일부를 공공시설 부지·건축물·현금 등의 형태로 사회에 돌려주는 장치라고 보면 됩니다.

법적 정의 (근거법 : 국토계획법 / 근거지침·조례)
공공기여란 도시관리계획의 변경에 따른 공공시설등의 설치·제공 또는 공공시설등 설치를 위한 비용 납부 등을 말한다.
출처 : 국토계획법 제52조의2(공공시설등의 설치비용 등), 시행령 제42조의2·제46조 / 서울특별시 도시계획 조례 제19조의3 제1항 제4호

기부채납에서 공공기여로 — 개념의 진화

구분	기부채납	공공기여
관련 법령	공유재산 및 물품 관리법·동법 시행령	국토계획법 시행령 / 서울특별시 도시계획 조례 등
용어 정의	지방자치단체 외의 자가 공유재산의 소유권을 무상으로 지자체에 이전 (공유재산법 제2조제3항)	도시관리계획 변경에 따른 공공시설등의 설치·제공 또는 설치비용 제공 (도시계획조례 제19조의3 제1항제4호)
운영방식	공유재산법 이하 하위지침 등	국토계획법 이하 하위지침 등

광의의 공공기여는 <공공시설등 제공(기부채납 또는 무상귀속)>, <무상귀속(무상양여 이내)>, <각종 부담금(95개 부담금)>, <공공성 확보(계획적 공공성 확보)>를 아우르는 개념입니다.

📝 시험 출제 포인트

"공공기여 = 계획이득 환수", "개발부담금 = 개발이익 환수"로 구분됩니다. 계획이득은 도시계획 변경이나 행위제한 완화로 생기는 이익이고, 개발이익은 그보다 넓게 개발사업 시행 자체로 생기는 이익입니다. 두 개념이 겹치는 것 같지만 근거법과 환수방식이 전혀 다르다는 점이 자주 출제됩니다.

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역사어떻게 변해왔나요?

공공기여 제도는 "제공 대상이 계속 넓어져 온 역사"입니다. 처음엔 땅만 받다가, 건축물도 받고, 나중엔 현금(설치비용)까지 받게 되었고, 그 현금을 쓸 수 있는 범위도 자치구 단위에서 서울시 전역으로 넓어졌습니다.

• 2000.07
  도시계획법 시행령 개정 — 공공시설 부지 제공도로·공원 등 공공시설 부지 제공이라는 가장 기본적인 형태로 공공기여 제도 출발.
• 2011.03
  국토계획법 시행령 개정 — 건축물로 대상 확대토지 제공뿐 아니라 건축물(시설물) 제공도 공공기여로 인정.
• 2012.04
  국토계획법 시행령 개정 — 설치비용으로 대상 확대(자치구 내)현금(설치비용) 제공도 허용. 다만 사용 범위는 자치구 내로 한정.
• 2021.01
  국토계획법 개정 — 제52조의2 마련, 공공기여 법제화 및 광역화기존 시행령 제43조의3 수준의 규정이 법률 제52조의2로 격상. 설치비용 사용 범위도 자치구 내에서 서울시 전역으로 확대.
• 2012.11
  서울특별시 도시계획 조례 제19조의3 신설"공공기여"라는 용어를 조례상 처음으로 명문화(공공시설등의 부지·설치 제공 또는 설치비용 납부).
• 2023.03
  노후계획도시 특별법 제정제5조(노후계획도시정비 기본방침의 내용)에 "노후계획도시정비사업에 필요한 특례 및 공공기여에 관한 사항"을 명시.
• 2025.02.07
  도심복합개발법 시행 — 제38조(공공기여) 신설규제특례를 적용받는 사업시행자는 정해진 시설을 건설·설치해야 하며, 조례로 정하는 바에 따라 비용 납부로 대신할 수 있음.
• 2025.03.26
  국토교통부 「공공기여 가이드라인」 배포공공기여량 한도(70% 이내)와 경감·면책 기준을 전국 지자체에 배포.

흐름 요약 : 부지 제공(2000) → 건축물 확대(2011) → 설치비용 확대·자치구내 사용(2012) → 법제화·서울시 전역 광역화(2021) → 특별법 확산(2023~2025) → 전국 가이드라인 통일(2025)

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수립 배경왜 필요한가?

공공기여의 목적과 수단 — 계획이득 환수 구조

위쪽(계획이득) = 도시계획 변경·행위제한 완화로 생긴 이익 → 공공기여로 환수 / 아래쪽(개발이익) = 행위제한 범위 내 개발 자체로 생긴 이익 → 개발부담금으로 환수

이 구조를 이해하면 왜 공공기여가 필요한지 명확해집니다. 지자체가 재정으로 직접 땅을 사서 공원·도로를 만들려면 막대한 예산이 들지만, 민간 개발사업의 계획이득을 활용하면 재정소요 없이 기반시설을 확보할 수 있습니다. 민간 입장에서도 도시계획 변경에 대한 수요가 높기 때문에, 서로의 이해관계가 맞아떨어지는 지점에서 공공기여가 작동합니다.

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핵심 내용무엇이 담기나요?

① 6하원칙으로 보는 공공기여 제도

1누가 (Who)

도시관리계획(지구단위계획) 변경 시 의무 / 용적률 등 완화 시 선택
용도지역간 변경, 도시계획시설 변경, 지구단위계획 변경, 행위제한 완화 4가지 상황

2어디서 (Where)

지구단위계획구역 내 제공 원칙 + 구역 내 기반시설이 충분한 경우 일부 구역 밖(서울시 전역) 제공 가능

3언제 (When)

계획수립 단계에서 공공기여 결정 → 준공 시점에 공공시설등 제공(설치비용은 착공~준공 사이)

4무엇을 (What)

공공시설등 = 공공시설 + 기반시설 + 공공필요성 인정시설(공공임대주택, 기숙사 등 조례로 정하는 시설)

5어떻게 (How)

토지 / 토지+건축물 / 시설물 / 설치비용(현금) 중 하나로 제공 — 환산부지면적 = 공사비(설치비용) ÷ 사업부지 토지가액

6얼마나 (How Many)

도시계획 변경 내용에 따라 토지가치 상승분 이내에서 일정 비율 산정 — 통상 10~48% 수준

② 얼마나 — 공공기여율 산정 기준

구분	서울시 지구단위계획 수립기준	사전협상형 지구단위계획
기준	변경 유형별(1종→2종, 2종→3종 등) 공공시설 부담계획	증가되는 용적률의 6/10에 해당하는 토지비율
공공기여율	10%~30% 이상	준주거지역 37% 내외 / 제1종일반주거→일반상업 48% 내외 / 제2종 45% 내외 / 제3종 40% 내외 / 준주거→일반상업 30% 내외
전체 범위	공공기여율 30%~48% 내외, 어느 경우든 토지가치 상승분 이내

③ 사례로 보는 공공기여 — 현대 GBC 사전협상

현대 GBC 사전협상 — 용도지역 변경과 공공기여

구분	기존(제3종일반주거지역)	변경(일반상업지역)
용적률	250%	800%
최고높이	약 100m	약 600m
허용용도	업무시설 제한	대규모 업무시설 및 MICE시설 허용

공공기여 기준 : 증가되는 용적률의 6/10에 해당하는 토지면적(가치), 토지가치 상승분 이내 → 토지면적(가치)의 36.7% 제공, 약 1.7조 원

• 제공범위 : 지구단위계획구역 내, 탄천 배수구역 내 공공하수처리시설, 구역 밖 관할 자치구
• 제공시기 : 기반시설 설치는 사업 준공시기와 연계, 설치비용은 협의를 통해 제공시기 조율
• 활용처 : 영동대로 하부 복합환승센터, 올림픽대로·탄천 동서로 지하화, 한강·탄천 물환경개선 및 친수공원 조성, 주경기장 리모델링, 강남구·송파구 등 자치구 협의사업

※ 관련근거 : 국토계획법 시행령 제42조의2 및 제46조, 사전협상 운영지침

④ 언제 무엇을 쓰는가 — 5가지 제도 비교

도시계획 변경 또는 행위제한 완화를 활용하는 사업은 하나가 아닙니다. 목적과 밀도 기준에 따라 아래처럼 갈라집니다.

구분	사전협상	역세권 활성화사업	특별계획구역	공간혁신구역	복합개발사업 (성장거점형)
근거법	국토계획법	국토계획법	국토계획법	국토계획법	도심복합개발법
목적	민·관 협력형 거점개발	생활거점 및 복합기능 강화	전략적 개발유도, 지역 내 필요시설 확보	규제 없이 공간구조 혁신	중심지·역세권 성장거점 조성
용도지역 상향	상업지역 상향 가능	준주거·상업지역	상업지역 상향 가능	제한 없음	상업지역 상향 가능
밀도	조례 용적률	조례 용적률	조례 용적률	제한 없음	시행령 용적률
공공기여	증가용적률 60%	증가용적률 50%	해당 계획에 따름	토지가치상승분 이내	증가용적률 50% 이내
추진현황	28개 사업	47개 사업	시범사업 추진 중	4개 시범사업	2025.2.7 시행(조례 제정 중)

※ 공간혁신구역만 유일하게 용도지역 상향과 밀도에 사실상 제한이 없는 대신, 공공기여도 "증가 용적률의 몇 %"가 아니라 토지가치 상승분 그 자체를 기준으로 산정합니다.

⑤ 설치기금 — 구역 밖으로 나가는 경우

지구단위계획구역 내에 기반시설이 이미 충분한 경우, 부지·설치 제공 대신 구역 밖 및 도시 내 공공시설등 설치기금으로 제공할 수 있습니다. 서울시는 이 경우 ①법령상 의무시설(공원 등) 확보 → ②사업시행 필요시설(도로 등) 확보 → ③구역 내 미집행시설 확보 → ④구역 내 공공시설등 확보(통합관리시스템 수요조사) 순으로 검토하며, 계획적 개발완료지역(택지개발지구 등)이거나 공공기여량이 적어 시설 복합설치가 어려운 경우에는 예외적으로 기금 제공을 인정합니다. 서울시는 2025년 330.6억 원을 이렇게 편성했습니다.

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키포인트꼭 알아야 할 것

🎯 KEY POINTS — 이거 하나만 기억해요

• 01공공기여는 계획이득 환수, 개발부담금은 개발이익 환수 — 근거와 산정방식이 다른 별개의 제도다.
• 02공공기여 대상은 부지(2000) → 건축물(2011) → 설치비용(2012, 자치구내) → 법제화·광역화(2021, 서울시내) 순으로 계속 확대되어 왔다.
• 03사전협상형 지구단위계획의 공공기여율은 증가 용적률의 6/10에 해당하는 토지가치이며, 실제로는 30~48% 내외로 나타난다.
• 04제도별로 공공기여 산정기준이 다르다 — 사전협상 60% / 역세권활성화 50% / 공간혁신구역은 토지가치상승분 그 자체.
• 05구역 내 기반시설이 충분하면 구역 밖 설치기금으로 대신 낼 수 있다.
• 062025.3.26 국토부 가이드라인은 부담한도 70% 이내 원칙을 전국에 통일 배포했다.

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관련 계획 체계다른 계획과의 관계

지구단위계획 안에서 공공기여의 위치

앞서 다룬 지구단위계획이 그릇이라면, 공공기여는 그 안에서 완화되는 규제의 반대급부를 정하는 공통 장치입니다. 사전협상·역세권활성화사업·특별계획구역·공간혁신구역·복합개발사업 모두 각자의 근거법과 절차를 갖지만, 결국 지구단위계획(또는 그에 준하는 도시·군관리계획) 결정으로 귀결되고, 그 안에서 공공기여 비율이 정해진다는 공통 구조를 가집니다.

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한계와 최근 변화과제와 트렌드

① 다른 제도와의 역할 상충

개발부담금과의 상충

• 개발부담금 산정 시 토지이용계획 변경에 따른 지가상승도 포함
• 개발부담금 = 개발이익 × 25%(계획입지) 또는 20%(개별입지)
• 개발이익환수법상 대규모 사업 상당수가 감면·면제
• 징수금의 50%가 중앙정부로 귀속 — 목적과 다른 사용 우려

양도소득세와의 상충

• 도시계획 변경 후 토지 매각 시 계획이득이 양도세로도 환수
• 공공기여(사전 환수)와 양도세(사후 환수)가 중복될 소지
• 계획이득 환수는 사실상 양도세의 "예납적 성격"으로 이해됨

② 산정기준을 둘러싼 논란

도봉구 성대야구장 사례(자연녹지→준주거, 시설폐지)를 보면, 같은 부지를 두고도 서울시 사전협상 기준(용도지역 상향 52%+시설폐지 20%-5% 중첩 시 약 67%)과 국토교통부 기준(종전·종후 토지가 차이 기준 약 41%)이 크게 갈립니다. "증가 용적률 기준이냐, 토지가치 상승분 기준이냐", "부담률 50~60%냐 70%냐"를 둘러싼 논란이 계속되는 이유입니다.

③ 과도한 부담에 대한 민간의 비판

재건축·재개발 현장에서는 "과도한 공공기여로 사업이 지연되고 수익성이 악화된다"는 비판이 꾸준합니다. 반면 노후계획도시별 공공기여율을 보면, 법령이 10~40%(1구간)/41~70%(2구간)의 재량 범위를 열어뒀음에도 분당·일산·평촌·산본·중동 모두 법률상 최저치인 10%/41% 수준으로 수렴했다는 점은 시사하는 바가 큽니다 — 서울시만 30%/60%로 예외적으로 높게 계획 중입니다.

④ 용도 선정을 둘러싼 갈등

개포 디에이치자이 사례는 제도 초기 수요조사의 한계를 보여줍니다. 2017년 창업지원센터·실내체육관으로 공공기여시설이 결정됐지만, 2020년 용도변경 민원이 들어와 문화센터 등으로 바뀌었습니다. 여의도 시범아파트 재건축에서도 데이케어센터(비선호시설) 지정에 주민 반발이 있었습니다. 서울시는 2015년부터 기부채납 공공시설 통합관리시스템을 운영하며 지역별 수요조사를 공공기여시설 매칭에 반영하고 있습니다.

⑤ 2025 국토부 가이드라인 요약

항목	내용
적용대상	국토계획법 제52조의2가 적용되는 경우(공간혁신구역, 지구단위계획구역)
부담한도	토지가치 상승분의 70% 이하(지가·개발수요·기반시설 등을 고려해 100% 이하까지 적용 가능)
경감	도시기본계획 반영사업, 공공성 인정사업, 주거기능 30% 미만, 정상지가상승분
경감·면책	공공기관 시행사업, 개발부담금 등 적용사업, 인구감소지역, 지자체 정책목적상 필요한 경우
절차	사전협의 → 감정평가 → 위원회 심의 → 협약체결 → 이행

⑥ 향후 과제 — 공공기여 비축

학교시설 부지를 우선 공공공지로 결정해두었다가 필요시 학교로 전환하거나(목동택지개발지구 사례), 미래 수요에 대비해 토지를 미리 비축하거나(상계택지개발지구 사례), 설치비용을 기금으로 모아 서울시 내 다른 지역(암사공원·청파공원 등)에 광역적으로 활용하는 등, 개별적 비축에서 통합적 비축 방안으로 나아가야 한다는 제언이 나오고 있습니다.

💬

맺음말왜 알아야 할까?

공공기여는 결국 "도시계획으로 생긴 이익을 누가, 얼마나, 어떻게 나눌 것인가"라는 질문에서 출발합니다. 부지 제공에서 시작해 건축물, 설치비용, 그리고 서울시 전역 단위의 광역적 활용까지 — 20여 년에 걸쳐 대상과 범위를 넓혀온 이 제도는, 2025년 전국 통일 가이드라인이라는 또 하나의 전환점을 맞고 있습니다. 재건축·재개발 현장에서 일하든, 시험을 준비하든, "얼마나 내야 하는가"보다 "왜 이 비율인가"를 이해하는 것이 실무에서 훨씬 큰 무기가 됩니다.

지구단위계획 시리즈는 이번 글로 마무리합니다. 다음 글에서는 국토·군관리계획의 또 다른 축인 도시개발사업을 다뤄보겠습니다.

※ 본 포스팅은 필자의 관점에서 정리한 도시계획 아카이브 콘텐츠입니다. 법령 조문은 개정될 수 있으므로 중요한 의사결정 전에는 국가법령정보센터 최신 내용을 확인하시기 바랍니다.

주요 참고 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률·시행령 / 서울특별시 도시계획 조례 / 노후계획도시 특별법 / 도심복합개발법 / 국토교통부 「공공기여 가이드라인」(2025.3.26) / (사)한국도시부동산학회 2025년 춘계 학술대회 발제자료(신조, 「공공기여 제도 현황과 쟁점」) / 서울연구원 「공공기여와 인센티브 제도의 운용기준에 관한 연구」(허자연, 2021)