The Urban Dream · 도시계획 아카이브
📚 도시계획 아카이브 시리즈 — 02편
도시·군기본계획이란?
도시의 20년 미래를 설계하는 최상위 공간계획
국토계획법 제18~26조 · 도시·군기본계획수립지침 훈령 제1694호(2023.12.28)
2023~2024 확정 개정사항 · 2025 이슈 대응형 개편(안) 포함
📑 목차
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개념 — 정의·성격·수립대상·면제
📌 법적 정의 — 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제18조
"특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기 발전 방향을 제시하는 종합계획으로서 도시·군관리계획 수립의 지침이 되는 계획"아파트를 지을 때 먼저 설계도를 그리듯, 도시도 앞으로 어디에 집을 짓고, 어디에 공원을 만들고, 어떤 도로를 뚫을지 큰 그림을 먼저 그려야 한다. 그 큰 그림이 바로 도시·군기본계획이다.
① 계획의 성격
| 성격 | 내용 |
|---|---|
| 비구속적 행정계획 | 주민·사업자에게 직접적인 법적 구속력 없음. 단, 도시·군관리계획은 반드시 기본계획에 부합해야 하므로 사실상 간접 구속력 보유 |
| 정책계획 | 정치적·행정적 의사결정의 성격을 갖는 장기 정책방향 제시 계획 |
| 장기종합계획 | 20년 목표연도를 설정하는 장기 계획, 도시 공간 전반을 대상으로 하는 종합계획 |
| 지침계획 | 도시·군관리계획의 수립 지침으로 기능 — 관리계획은 기본계획에 부합하여야 함 (국토계획법 제25조 제1항) |
| 법정계획 | 국토계획법에 근거한 법정계획 (임의계획 아님) |
② 수립 대상 (국토계획법 제18조)
▷ 원칙 — 의무 수립 대상
- 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역 전체
- 수립권자 : 해당 시장 또는 군수 (특별시·광역시·특별자치시·특별자치도는 해당 장)
- 승인권자 : 도지사 (특별시·광역시·특별자치시·특별자치도는 자체 확정)
③ 수립하지 않아도 되는 경우 (국토계획법 시행령 제14조)
▷ 예외적 면제 요건
- 광역도시계획 수립 시 : 광역도시계획에 도시·군기본계획의 내용이 모두 포함된 경우, 해당 시·군은 별도의 도시·군기본계획 수립 생략 가능
- 인구 10만명 이하 시·군 : 도시·군기본계획을 도시·군관리계획으로 대체하여 수립할 수 있음 (국토계획법 시행령 제14조)
📋 기본 정보 요약
| 구분 | 내용 |
|---|---|
| 근거 법령 | 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제18조~제26조 |
| 근거 지침 | 도시·군기본계획수립지침 (국토교통부훈령 제1694호, 2023.12.28 개정) |
| 계획기간 | 20년 단위 (5년마다 타당성 재검토 — 국토계획법 제23조) |
| 계획 성격 | 비구속적 행정계획 / 정책계획 / 장기종합계획 / 지침계획 / 법정계획 |
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역사 — "어떻게 변해왔나요?"
| 시기 | 주요 변화 | 특징 |
|---|---|---|
| 1981 | 도시계획법 개정 — 도시기본계획 제도 도입 | 도시설계·주민참여 최초 도입 |
| 2002 | 국토계획법 제정 (도시계획법 + 국토이용관리법 통합) | 선계획/후개발 원칙 확립 |
| 2011 | 도시·군기본계획으로 명칭 정비 | 국토계획법 전면 개정 |
| 2012 | 국토계획평가제도 도입 (국토기본법 제19조의2) | 수립 전 사전 자기검증 의무화 |
| 2018 | 국토·환경계획 통합관리 공동훈령 시행 | 국토부·환경부 공동훈령 제정 |
| 2023 | 수립지침 개정 (훈령 제1694호, 2023.12.28) | 도시 유형 3구분 신설·생활인구 도입 |
| 2024 | 국토계획법 개정 시행 (2024.8.7) | 공간혁신 3종 구역 도입 |
| 2025 | 이슈 대응형 제도 개편(안) 지자체 설명회 (2025.6.26) | ⚠ 아직 개편(안) — 미확정 |
▷ 큰 흐름
개발·확장 시대 → 관리·재생 시대 → 이슈 대응·삶의 질 중심 시대로의 패러다임 전환3
📋
현행 수립 내용 — "무엇이 담기나요?"
| 부문 | 주요 내용 |
|---|---|
| 지역 여건 | 인구·경제·사회·문화·토지이용·환경·교통 현황 분석 |
| 공간구조 | 도심·부도심·지구중심 등 공간위계 설정 |
| 생활권계획 | 대·중·소 생활권 구분, 인구배분 (국토계획법 제19조의2, 별도 수립 가능) |
| 토지이용계획 | 용도별 토지수요 및 공급계획 (계획인구 연동) |
| 기반시설계획 | 도로·공원·학교 등 기반시설 배치 방향 |
| 환경·경관 | 자연환경 보전, 경관형성 방향 |
| 방재계획 | 재해 취약지역 관리 |
| 부문별 계획 | 도심·주거환경, 공원·녹지, 경관, 경제·산업 등 9개 부문 |
🔄 수립 절차
기초조사 → 공청회(주민의견) → 지방의회 의견청취 → 도시계획위원회 자문 → 승인 신청 → 도지사 승인 → 공고▷ 5년마다 타당성 재검토 의무 (국토계획법 제23조)
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현행 확정 주요 개정사항 (2023~2024)
개편(안) 논의 이전, 법령·지침으로 이미 확정된 내용이다. 아카이브의 핵심 파트다.
① 생활권계획의 법적 근거 확립
📌 국토계획법 제19조의2 / 시행령 제16조의2
생활권계획은 도시·군기본계획의 공간구조 설정 및 토지이용계획 등을 생활권역별로 구체화하는 계획으로, 기본계획과 별도로 수립할 수 있는 법적 근거가 마련되어 있다.| 구분 | 내용 |
|---|---|
| 수립 방식 | 도시·군기본계획과 별도로 독립 수립 가능 (의무 아님) |
| 규모 구분 | 일상(소)생활권 / 지역(중)생활권 / 권역(대)생활권 |
| 수립 기준 ① | 기본계획의 공간구조·토지이용계획을 생활권역별로 구체화 |
| 수립 기준 ② | 생활권의 공간적 위치·특성 및 주변지역 특성 고려, 기반시설 설치·관리 계획 포함 |
| 수립 기준 ③ | 지역경제 활성화 및 주민 생활여건 개선을 위한 생활권별 개발·정비·보전 사항 포함 |
✅ 핵심 의의
기존 기본계획 안의 한 챕터 → 실질적 실행 단위 계획으로 격상. 생활권계획 수립 시 도시·군관리계획도 이를 반영해야 하며, 공간혁신 구역 지정의 사전 근거로도 기능한다.② 생활인구 기반 개발용지 배분 도입
📌 도시·군기본계획수립지침 국토교통부훈령 제1694호 (2023.12.28 개정)
기존 정주인구(주민등록인구) 기반에서 생활인구를 고려한 토지수요 배분으로 전환.
⚠ 한계 및 주의사항
근거자료 기준 불명확 시 생활인구 과대 주장 → 또 다른 과잉 개발 우려. 객관적 빅데이터·교통·통신 데이터 근거 제시 의무와 성장유도선 등 계획적 관리방안이 병행되어야 실효성이 확보된다.③ 도시 유형 3구분 — 감소형 도시 신설
📌 도시·군기본계획수립지침 국토교통부훈령 제1694호 (2023.12.28 개정)
기존 성장형·성숙안정형 2구분에서 감소형을 신설하여 3구분 체계로 전환.
🔑 성장유도선(成長誘導線)이란?
도시의 무분별한 평면적 확산을 막고 특정 지역의 성장을 유도하기 위해 기본계획에 설정하는 계획선이다. 감소형 도시는 성장유도선 설정이 의무화되며, 성장유도선 바깥 지역에는 신규 시가화예정용지 배분이 억제된다. 콤팩트-네트워크 도시 구조 실현의 핵심 수단이다.④ 공간혁신 3종 구역 도입 (2024.8.7 시행)
📌 국토계획법 제40조의3·4·5 / 공간재구조화계획 국토계획법 제35조의2 (2024.2.6 공포, 2024.8.7 시행)
2015년 도입된 입지규제최소구역이 목적별 3개 구역으로 분화.
| 구역 | 근거 | 목적 | 특징 |
|---|---|---|---|
| 도시혁신구역 | 제40조의3 | 창의·혁신 도시공간 조성 | 용도·건폐율·용적률 자유 설정 (한국형 White Zone) |
| 복합용도구역 | 제40조의4 | 도시기능 융복합 | 주거·상업·산업·교육·문화·의료 복합, 구성비율 별도 설정 |
| 입체복합구역 | 제40조의5 | 다중이용시설 입체 개발 | 체육시설·대학교·터미널 등 용적률·건폐율 특례 |
✅ 도시·군기본계획과의 연동
공간혁신 구역 지정의 입지 요건은 도시·군기본계획에서 제시된 도심·부도심 또는 생활권 중심지역이어야 한다. 기본계획에서 생활권 중심지를 명확히 설정할수록 관리계획 단계 혁신 구역 지정이 수월해진다.⑤ 국토계획평가제도 연계
📌 국토기본법 제19조의2, 제19조의3 / 국토계획평가에 관한 업무처리지침 (국토교통부)
도시·군기본계획은 수립 전에 국토계획평가를 받아야 한다.| 구분 | 내용 |
|---|---|
| 도입 | 2012년 5월 (국토기본법 제19조의2 신설) |
| 목적 | 국토관리 기본이념(효율성·형평성·친환경성) 반영 / 상위계획과의 정합성 확보 |
| 성격 | 사후 감사 ✗ / 수립 전 사전 검증 ✓ |
| 절차 | 수립권자 → 요청서 제출 → 국토부장관 평가 → 국토정책위원회 심의 → 결과 통보 |
| 평가 기준 | 효율성 / 형평성 / 친환경성 (3대 기준) |
📝 시험 출제 포인트 — 도시계획기술사
- 핵심국토계획평가는 수립 후 감사가 아니라 수립 전 사전 검증이다
- 핵심평가 3대 기준 : 효율성 / 형평성 / 친환경성
- 연계친환경성 평가 시 환경부장관의 의견 청취 의무 (국토기본법 제19조의3 제3항)
⑥ 국토·환경계획 통합관리
📌 국토기본법 제5조④ / 환경정책기본법 제4조④ / 공동훈령 (환경부 훈령 제1315호·국토교통부, 2018.3.28)
국토계획과 환경보전계획의 상호 연계·조화를 위한 통합관리 체계.
⚠ 현실적 한계
계획수립 시기 불일치, 부서 간 협업 미흡, 환경계획의 구속력 약화로 실효성이 제한적이라는 연구 결과가 반복된다.5
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관련 계획 체계 — "다른 계획과의 관계"
| 계획 | 수립권자 | 계획기간 | 성격 |
|---|---|---|---|
| 광역도시계획 | 국토부장관·시도지사 | 20년 | 2이상 시군 광역 계획 |
| 도시·군기본계획 ★ | 시장·군수 | 20년 | 시군 단위 마스터플랜 |
| 생활권계획 | 시장·군수 | 기본계획 연동 | 생활권별 구체화 (별도 수립 가능) |
| 도시·군관리계획 | 시장·군수 | 10년 | 토지·시설 법적 구속 |
| 공간재구조화계획 | 시장·군수 | — | 공간혁신 3종 구역 지정·운영 |
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주민참여 — 주민계획단 & 도시계획 퍼실리테이션
도시·군기본계획 수립 절차상 주민의견 청취(공청회)는 법적 의무다(국토계획법 제20조). 그러나 전통적 공청회 방식은 형식적 절차에 그친다는 비판이 지속되어 왔다. 이를 실질화하기 위한 두 가지 방법론이 최근 주목받고 있다.
① 주민계획단 (Citizen Planning Team)
▷ 개념
주민계획단은 공청회와 같은 단발성 의견수렴을 넘어, 계획 수립 초기부터 주민이 직접 계획 내용을 학습하고 제안·토론·결정 과정에 참여하는 지속적 참여 구조다. 전문가 중심의 하향식 계획수립에서 벗어나 주민의 실질적 참여를 보장하는 방식이다.| 구분 | 내용 |
|---|---|
| 구성 | 주민 공모·추첨·위촉 등으로 구성된 시민 대표단 (20~50인 내외, 지자체별 상이) |
| 활동 방식 | 도시 현황 학습 → 현장답사 → 분과별 토론 → 주민 의견서(플랜) 작성 → 계획안에 반영 |
| 운영 기간 | 기본계획 수립기간에 맞춰 6개월~2년 운영 (회당 월 1~2회 정례 회의) |
| 법적 근거 | 국토계획법 제20조(주민의견 청취) / 도시·군기본계획수립지침 주민참여 관련 조항 |
| 활용 사례 | 수원시·서울시 생활권계획 수립 시 주민계획단 운영, 세종시 도시기본계획 주민참여단 등 |
✅ 주민계획단의 의의
- 계획의 수용성·실효성 제고 : 주민이 참여한 계획은 이후 집행 과정에서 반발이 적고 이행률이 높음
- 취약계층·다양한 계층의 의견 반영 : 공청회에 나오지 않는 청년·고령자·외국인 등의 목소리 수렴
- 계획의 정당성 확보 : 민주적 절차를 통한 계획 결정의 사회적 합의 기반 형성
② 도시계획 퍼실리테이션 (Urban Planning Facilitation)
▷ 개념
퍼실리테이션(Facilitation)은 집단적 논의·의사결정 과정을 중립적 전문가(퍼실리테이터)가 설계·진행하여 참여자들이 효과적으로 소통하고 합의에 이를 수 있도록 돕는 방법론이다. 도시계획 분야에서는 주민워크숍, 비전수립 회의, 생활권계획 주민토론 등에 적용된다.| 주요 기법 | 내용 |
|---|---|
| 월드카페 (World Café) | 소그룹 테이블 순환 토론으로 다양한 주제에 대해 전체 참여자가 의견을 교환하는 방식. 지역 현안 발굴에 효과적 |
| 오픈스페이스 (OST) | 주민이 직접 의제를 설정하고 관심 있는 주제별 분과에 자유롭게 참여. 창의적 아이디어 발산에 적합 |
| 미래작업장 (Future Workshop) | ① 비판(문제) → ② 비전(이상) → ③ 실행(행동계획) 3단계로 진행. 계획 목표 수립에 유용 |
| SWOT 워크숍 | 지역의 강점·약점·기회·위협 요인을 주민이 직접 분석. 기초조사 단계 현황 공유에 활용 |
| 온라인 플랫폼 참여 | 시민참여 플랫폼(예: 서울시 민주주의서울 등)을 활용한 비대면 의견수렴. 접근성 확대 |
▷ 도시계획 퍼실리테이션의 도입 흐름
- 국토교통부 도시재생 뉴딜 사업에서 주민협의체·워크숍 퍼실리테이션 의무화 → 기본계획으로 확산
- 2025년 이슈 대응형 개편(안)에서도 지자체 주도 의견수렴 강화를 개편 방향 중 하나로 제시
- 서울시 생활권계획(2025~) : 생활권별 주민참여 워크숍 + 퍼실리테이터 파견 체계 구축
⚠ 주민참여 활성화의 한계와 과제
- 참여 피로감 : 계획수립 기간이 길고 회의가 반복될 경우 참여율 저하
- 대표성 문제 : 적극적 참여자 편향 → 일부 이해관계자의 의견이 과대 대표될 우려
- 전문성 격차 : 도시계획 전문 용어·개념에 대한 주민 이해도 차이 → 퍼실리테이터의 역할이 중요
- 제도적 미흡 : 주민 의견이 계획안에 어떻게 반영되었는지 환류(피드백) 체계 부재
📝 시험 출제 포인트 — 도시계획기술사
- 논술도시·군기본계획 주민참여 활성화 방안을 퍼실리테이션·주민계획단 관점에서 논하라
- 핵심기존 공청회 방식의 한계 → 주민계획단·퍼실리테이션으로의 전환 논리
- 연계2025년 이슈 대응형 개편(안)에서 지자체 주도 의견수렴 강화 방향과 연결
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⚡
지금 논의 중 — 이슈 대응형 개편(안) [2025, 미확정]
⚠️
미확정 개편(안)입니다.
2025.6.26 국토교통부·국토연구원 지자체 설명회에서 발표된 개편(안)이며, 지침 및 법령 개정이 확정되지 않은 상태다. 향후 내용이 변경될 수 있다.
2025.6.26 국토교통부·국토연구원 지자체 설명회에서 발표된 개편(안)이며, 지침 및 법령 개정이 확정되지 않은 상태다. 향후 내용이 변경될 수 있다.
필수·선택 이슈 구분
전국 공통 필수 이슈 (모든 지자체 의무 반영)
필수 저출생·고령화 대응 필수 기후위기 대응선택 지역소멸 위기 선택 경제기반·일자리 선택 대중교통 도시환경 선택 주택공급·정비 등 지역 자율
| 항목 | 현행 | 개편(안) |
|---|---|---|
| 계획 구성 | 5편(고정) | 5편 재편 (장기발전구상 독립) |
| 부문별 계획 | 9개 모두 의무 | 선택 수립 (필수 이슈 2개만 고정) |
| 계획인구 역할 | 모든 용지 배분의 기준 | 전략지표 중 하나로 상대화 |
| 수립 기간 | 평균 3~5년 | AI·빅데이터 활용으로 단축 목표 |
| 주관 부서 | 도시계획 부서 단독 | 기획·예산·집행 부서 초기부터 참여 |
개편(안)의 한계와 과제
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선택 이슈 회피 우려
정치적으로 유리한 이슈만 선택하거나 쇠퇴·축소 방향을 회피할 가능성이 있다.
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전략지표 형식화 우려
달성 책임 없는 비구속적 계획 특성상 지표가 형식화될 가능성이 높다.
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지자체 간 기술 격차
AI·빅데이터 도입이 대도시-소규모 군 지자체 간 계획 품질 격차를 심화시킬 수 있다.
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관리계획 연동 약화
기본계획이 유연해질수록 토지이용 규제인 관리계획과의 연결 고리가 약해질 수 있다.
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⚠️
현행 제도의 구조적 한계
❶ 계획인구 과다 추정의 악순환
수립 대상 지자체 161개 중 77개(47.8%)가 5년간 5% 이상 인구가 감소했음에도 계획인구는 현실보다 높게 잡히는 경향이 지속됐다. 계획인구가 높아야 시가화예정용지를 확보할 수 있기 때문이다.결과 : 개발용지 과잉 지정 → 빈 땅 증가 → 도심 공동화 → 지자체 재정 압박의 악순환.
출처 : 국토연구원 연구 (계획인구의 과다 추정과 토지이용소요량 과대 추정 문제 지속 지적)
❷ 물량보다 접근성이 더 중요하다
편의점·시장·병원 등 생활기반시설 접근성을 측정했을 때, 지방 소도시와 농촌에서 '생활사막'이 급격히 확대될 것으로 전망된다. 시설의 총량 문제가 아니라 주민이 실제로 도달할 수 없는 위치에 시설이 배치된 것이 문제다.출처 : 임은선 외(2021), 국토연구원
❸ 국토·환경 통합관리 실효성 미흡
2018년 공동훈령 시행 이후에도 도시계획과 환경계획의 실질적 통합이 이뤄지지 않는다는 연구가 반복된다. 계획수립 시기 불일치, 부서 협업 미흡, 환경계획 구속력 약화가 주요 원인이다.9
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해외 사례 — "다른 나라는?"
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일본 — 입지적정화계획 (2014~)
도시기능유도구역과 거주유도구역을 설정해 생활서비스를 접근 가능한 거점에 집중배치하는 콤팩트시티 전략을 법제화했다. 한국의 생활권 중심지 설정·성장유도선과 직접 연결되는 모델이다.
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독일 — Stadtumbau (도시재구조화)
인구감소 도시에서 불필요한 주택·인프라를 체계적으로 철거·축소하는 계획을 수립한다. 한국의 감소형 도시 전략과 대비되는 능동적 축소 전략이다.
왜 알아야 할까?
도시·군기본계획을 둘러싼 논의는 지금이 가장 뜨겁다. 2023년 생활인구 도입과 감소형 도시 신설로 첫발을 뗐고, 2024년 공간혁신 3종 구역 도입으로 기본계획이 관리계획 혁신 거점의 사전 근거로 작동하게 됐다. 2025년 현재, 이 변화를 총괄하는 '이슈 대응형' 체계로의 전환이 논의 중이다.
부동산 관심자라면 내가 사려는 땅 인근의 도시 유형과 생활권 중심지 여부를 확인해보자. 수험생이라면 생활권계획·생활인구·감소형 도시·성장유도선·공간혁신 3종 구역·국토계획평가·주민계획단·퍼실리테이션이 현재 가장 뜨거운 출제 포인트다. 실무자라면 내가 수립 중인 기본계획이 2023~2024년 확정 개정사항을 제대로 반영하고 있는지 지금 점검할 때다.
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NEXT POST
도시·군관리계획이란? — 기본계획의 방향을 현실로 구속하는 법적 도구 완벽 정리
※ 본 포스팅은 필자의 관점에서 정리한 도시계획 아카이브 콘텐츠입니다.
법령 조문은 개정될 수 있으므로 중요한 의사결정 전에는 국가법령정보센터(www.law.go.kr) 최신 내용을 확인하시기 바랍니다.
이슈 대응형 제도 개편(안)은 2025.6.26 기준 논의 중인 안이며, 향후 지침·법령 개정 과정에서 내용이 변경될 수 있습니다.
법령 조문은 개정될 수 있으므로 중요한 의사결정 전에는 국가법령정보센터(www.law.go.kr) 최신 내용을 확인하시기 바랍니다.
이슈 대응형 제도 개편(안)은 2025.6.26 기준 논의 중인 안이며, 향후 지침·법령 개정 과정에서 내용이 변경될 수 있습니다.
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